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探讨我国农村基层自治的法治之路
www.chloooe.com 】 【 2016-06-27 09:12 】 【来源: 新疆体彩时时彩开奖】
  农村基层自治是在中国农村推行的一种社区治理制度,它的出现是农民自发创造的产物。20世纪80年代,广西壮族自治区宜山县三岔公社合寨大队(今宜州市屏南乡合寨村委会)的果作等6个生产队的85户农民,以无记名投票的方式,按照得票多少选举村委会主任、副主任、村委会委员,直接选举产生了我国首批村民委员会,村民自治由此开始[①《人民日报》1998年6月14日。]。从此以后,广大农民开启了基层民主自治实践活动,并在实践中不断探索,创造出许多开展基层民主的生动活泼的新形式、也积累了丰富多样的新经验。

  一、农村基层自治的内涵

  基层自治是一场亿万群众参与的“草根民主运动”[邢斌:《农村基层自治的伦理困境与出路》。硕士学位论文。

  ]。 “农村基层自治制度”是依照宪法和法律,由村民选举的成员组成村民委员会,实行自我管理,自我教育,自我服务,自我监督的一种农村治理制度。在新中国成立后,在实践中我国农村逐渐形成了较统一的农村自治制度。村民自治的核心内容是“四个民主”,即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。具体表现是:第一,由村民自己选举大家长----村干部及村委会工作人员等,这是村民自治的基础;第二,村民通过村民会议等形式,参与本村公共事务和公益事业的决策和管理;第三,凡涉及全村村民利益的事,都由村民会议按着少数服从多数的原则讨论决定;第四,村民根据法律规定,制订村民自治章程和村规民约,来规范干部和村民的行为;第五,村小组成员采取村务公开、民主评议村干部、村委会定期报告工作等形式,对村干部的行为和村委会的工作进行监督。

  二、基层自治“走入”法律

  托克维尔很早就发现美国民主的灵魂是美国的乡镇精神。他1831年从法国来到美国从乡镇开始考察美国民主,他认为乡镇是自然界中只要有人集聚就能自行组织起来的唯一联合体,它最容易受到国家政权的侵犯,也绝对斗不过庞然大物的中央政府。只有乡镇自由成为法律,成为民情之后,它才能成为民主的灵魂。在美国,“乡镇却是自由人民的力量所在”。托克维尔通过对美国的考察,认为有三件事情比其他任何事情更有助于美国维护民主共和制度。第一是美国人采取的联邦形式,它使美国把一个大共和国的强大性与一个小共和国的安全性结合起来;第二是乡镇的制度,它限制着多数的专制,又使人民养成爱好自由的习惯和掌握行使自由的艺术;第三是司法权的结构,法院能够纠正民主的偏差,约束和引导多数的运动而又从不禁止这种运动。他由此得出结论:美国之所以能维护民主制度,应归功于地理环境、法制和民情。法制比自然环境更有助美国维护民主制度,而民情即托克维尔所说的人在一定社会情况下拥有的理智资质和道德资质的总和,比法制的贡献更大。[ [法]托克维尔:《论美国的民主》,商务印书馆1997年版,第67页。

  ]

  与托克维尔分析美国自己生成的乡镇精神一样,中国农村基层村民自治也是人民公社制度解体后农民的伟大创造。这是农村群众握住主动权的开始。20世纪80年代以前,中国基层政权组织是人民公社,村及村内的各种事务是由生产大队和生产队来管理的,而生产大队和生产队则是人民公社的一部分,中国的基层行政权力通过人民公社系统可以一直支配到生产队内的每一个农民。李景鹏先生认为“一个个的自然村以及村里的农民,便成为游离于行政权力支配之外的社会力量了。这是一种非常奇特的现象,特别是在全能主义政治结构之下这更是一个出人意料的现象。[李景鹏:《中国政治发展的理论研究纲要》,黑龙江人民出版社2000年版,第269页。

  ]”村民自治启动以后,党和政府自上而下强力推进村民自治进程,取得了很大成就,尤其是从法律上确认了农村基层自治制度。1982年宪法确认村民委员会是基层群众性自治组织,1998年制定了《中华人民共和国村民委员会组织法》,为村民自治以及农村基层民主建设提供了法律保障。吉林、浙江、河南等省的农村在建立村民委员会,普遍订立“村规民约”的基础上,又创立了“一会两组”的民主形式,并推行村务公开、财务公开制度,大大增强了基层民主决策、民主管理、民主监督的广度、深度和力度。

  农村基层自治在法律上予以正式确认,是在1982年颁布的宪法中。1982年宪法第一百一十一条:“ 城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会,办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”将“村民委员会”定性为“基层群众性自治组织”,从而使“村民自治”作为宪法上的一项制度在我国正式确立下来。随后,1987年全国人大常委会通过的《中国人民共和国村民委员会组织法(试行)》,从各方面规定了村民自治的相关制度,这标志着中国村民自治制度正式形成。1998年全国人大常委会修订通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》进一步完善了村民自治的各项具体制度,为村民自治制度的进一步发展奠定了基础。村民自治制度从此获得了法律上的肯定和保障。

  三、基层自治法治化的困局

  农村基层自治制度虽在法律上得到确认,但农村基层自治仍存在多方面困难,需引起足够重视。

  首先,农民素质低下、法治意识淡薄、法律知识知之甚少、人治思想严重。

  在广大的农村地区,人民对基本的法律文本知之不多,对于一些基本的法律概念了解不够,对于这些法律规范在农村所起的作用更加不清楚也不相信。人民信仰的更多的是德高望重的人说的话、追求的精神。

  笔者作为一名农村长大的孩子,在农村治理方面,自身感受很大。在成长的经历中,笔者所在村小组在任何事情面前,从来不会考虑到法律方面,面对问题、解决问题,更多的是靠人的信仰、地位等。观其根本,是基层群众大多数文化水平较低,民主法治意识欠缺,法治观念淡薄。面对集体事务,有的人觉得与自身利益关系不大,领导怎么说就怎么做。有的人在自身合法权利被侵害时,不能正确反映诉求,不懂得运用法律武器维权,要么浑然不知,以“法盲”形态出现;要么畏于权势,忍气吞声;要么置法律而不顾,“以暴制暴”,导致违法犯罪;要么盲目相信法律,鸡毛蒜皮的小事也诉诸法律;有的农民法律知识缺乏,无视法律,排斥法律权威,崇尚 “权大于法”,喜欢采取越级上访、聚众闹事、围堵政府机关来解决问题;个别公职人员自身缺乏职业道德、法律知识,知法犯法、以权压法的现象仍然存在。

  其次,我国涉农的法律规范虽然有,但仍然参差不齐。

  村民自治制度立法存在较大缺陷,极不完善。一是宪法对村民自治制度的规定不完善。我国《宪法》第111条对村民自治作了间接性规定,即通过对村民委员会的设立、性质及组成人员进行规定,为村民自治的立法与实践提供了根本大法的保障,但仍存在不少问题,从条文所处的法条来看,村民自治条文与地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的条文放在宪法的同一章节之中,容易使人产生错觉认为村民委员会是我国的一级基层政权,实际上村民委员会属于基层群众自治组织,不是基层政府机关。二是法律关于村民自治制度的立法不完善。我国法律体系中,只有《村民委员会组织法》集中地规定了村民自治制度内容,其它法律涉及很少或基本没有涉及。这对于我国不断发展的农村经济来说,已越来越不能适应村民自治需要。三是对违反《村民委员会组织法》的规定,我国刑法、行政处罚法、治安管理处罚法规定较少,使得村民自治中违法的行为得不到及时的惩治,极大地阻碍了村民自治。

  再次,从目前我国农村治理现状看,我国对农村的关注不高,在农村自治、农村权利的保护方面还存在很大不足。

  例如,近年来广泛讨论的“同命不同价”的话题。笔者认为这种计算赔偿的方式似乎有违法治公平。俗话说“人生而平等”,户口所在地经济水平的高低,不能等同于人社会创造价值的大小。近日,有河南媒体报道称,在外打工的河南小伙王超杰遇工友落水,他和一东北小伙救人,工友得救,两人却不幸遇难。谁料,同样是见义勇为,同样是因救人而死亡,但因为一个是城市户口,一个是农村户口,赔偿竟然相差一倍有余:那名一起遇难的东北小伙是城市户口,所以施工方赔偿40多万元,而王超杰是农村户口,只能赔偿19万元。[肖立辉:《村民自治在中国的缘起与发展》,《理论与改革》1999年第4期。

  ]除外,很多农村户口的人在求职过程中也受到不平等对待。这种现象让很多农村户口的人感到自卑,于是想方设法地去争取城镇户口。虽然近年来,我国在“三农”方面提供了越来越多的关注和扶持,但是这种不平等的待遇差仍然存在。

  最后,我国农村基层治理能力较弱,导致涉农法律规范与实行不一致,得不到有效正确的实施。第一,因某些涉农法律的执行效果直接关系行政考核,基层政府便耗费大量行政力量保证执行,比如《人口与计划生育法》。而另外一些涉农法律,则因与政绩考核没有直接关系而几乎得不到执行,比如《野生动物保护法》。这就造成一些涉农法律容易被过度执行,成为“热法”;而另一些涉农法律则几乎难以得到执行,成为“冷法”。第二,乡镇政府在农村治理中,往往把指导、支持、帮助的关系变为上下级领导关系。为了在短期内实现基层治理目标,基层政府有时候会采取与法律相悖的政策,喊出“搞定就是稳定、摆平就是水平、无事就是本事、妥协就是和谐”的口号。第三,为了实现经济赶超,一些地方政府在土地政策、征地拆迁等过程中违法违规操作;为了免于因维稳不力而被问责,对一些重大事故瞒报、漏报,对无理上访者或给予利益补偿,或采取非法手段拦访、截访。

  四、村民基层自治法治思考

  村民自治中出现的问题只有在前进中解决,无视或掩盖问题是只会加剧矛盾。肖立辉认为,“村民自治意味着乡村社会自主性增长,但是由于村民自治是国家政治体制改革的一项重要内容,换句话说,中国的村民自治不是内生型的,而是在国家法律制度体系下国家力量推动的结果。”[ 《山西新闻网--山西市场导报》2015年06月04日。

  ]走出农村基层自治困局,有利于更好的团结广大农村群众,有利于农村更好更快发展。

  首先,要增强农村群众的法治观念及法律知识,根除农村群众几千年的封建人治思想。要加强农村法制建设,深入开展农村普法教育,增强农民的法制观念,提高农民依法行使权利和履行义务的自觉性。要针对农村建房、征地、社会保障、计划生育、农田水利、山林权属、合伙经营等方面的法律法规,结合农村各项工作的开展,抓住农民最感兴趣的问题,围绕维护农民的合法权益,开展法律宣传、咨询和服务。要大力加强农村基层干部的法制培训教育工作,调动农村干部学法用法的积极性,促进农村基层干部掌握法律知识,提高自身素质,并运用法律知识指导和管理村务。

  其次,完善并平衡法律法规。一是完善宪法,更改农村基层自治在宪法中的位置。自治实质上属于公民权利范畴,并不属于国家权力,更改了农村基层自治的位置,这样才能彰显其合理,以免产生误解。二是完善村民自治的相关法律,为其提供法律保障。进一步完善《村民委员会组织法》对诸如选民资格认定、村民代表选举时间和方式、候选人条件限制与辞退、违法选举的处理等问题进行进一步明确,建立健全村民选举权利法律救济制度、村委会选举纠纷和违法行政行为的处理机制。第三,在各类涉及农村或农村群众权益的相关法律规定中,更改一些不平等的规定。例如民事赔偿方面,笔者认为衡量一个人的创造价值应该根据这个人年龄、学历、工作等多方面因素综合判断,而不应只考虑这个人的户口。

  再次,破解农村基层治理法治化困境,需从重塑乡村治理体系入手。一是要对乡村治理目标进行重新定位。乡镇政府应从“经营型政权”角色中解脱出来,不应为了中心工作置法治原则于不顾。二是要对乡村治理的法规体系进行整理。需要理顺乡规民约、地方性法规与国家法律之间的关系。同时正确定位情、理、法的关系,法律是原则,情和理是策略。三是要完善乡村治理体制。通过完善乡村关系和乡镇政府与各派出机构的关系,来整合农村执法力量,提高执法效率。党的十八大报告提出要建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。专家认为,“社会协同”和“公众参与”方面应改进人民代表大会制度、完善政治协商制度的协商机制、探寻多种协商对话和公众参与形式、充分发挥城乡基层群众自治组织作用等。党的十八大报告明确提出,要更加注重法治在社会管理中的保障作用,要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力,提高社会管理创新水平。要在改善民生和创新社会管理中加强社会建设,围绕构建中国特色社会主义社会管理体系,形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。以此为理论依据,以村民自治为重点的新农村法治建设,需要做到从理念上提升村民的民主法治意识和政治参与意识,从实践上加大普法宣传,健全农村法律服务机构。

  最后,健全农村法律服务机构。农村缺少法律服务机构是普遍的现象,司法行政部门要根据当地情况,精简机构,重心下移,配齐基层司法所或法律服务所工作人员。律师、公证员、基层法律服务工作者,要积极主动地为基层政府和领导干部当好法律顾问,为依法行政提供法律咨询。要进一步提高为农民服务的意识,特别是在土地承包、农民负担等涉及农民切身利益的问题上,为农民提供必要的法律帮助。要充分利用多种渠道,满足农民的法律需求,目前在全国各地建立的“148法律服务热线”,开辟了为农村提供快捷法律服务的新领域,值得扶持和提倡。

  五、结语

  农村基层自治法治是我国社会法发展中农村治理中的美丽产物。在基层自治的发展中存在一些问题,即农民素质低下、法治意识淡薄、法律知识知之甚少、人治思想严重;我国涉农的法律规范虽然有,但仍然参差不齐;从目前我国农村治理现状看,我国对农村的关注不高,在农村自治、农村权利的保护方面还存在很大不足;我国农村基层治理能力较弱,导致涉农法律规范与实行不一致,得不到有效正确的实施。走出农村基层自治困局,有利于更好的团结好广大农村群众,有利于农村更好更快发展。具体到实践中,我们要增强农村群众的法治观念及法律知识,根除农村群众几千年的封建人治思想;完善并平衡法律法规;破解农村基层治理法治化困境,需从重塑乡村治理体系入手;健全农村法律服务机构。

  笔者认为,在上述之外,规范基层治自治,需采取措施在合理范围内充分挥农村群众的自主性、积极性。农村基层自治是农村群众自己的活动,不应只是少数干部农村基层或村委会的活动,充分调动所以群众的参与度,才能正在实现农村基层自治。我们可以采取轮岗制让所有村小组成员都有带头自己小组事务的机会、奖惩制、村小组活动日等形式,调动各成员的主动性;同时,将法律学习纳入中小学学习课程之中,加强人民的法律素养,从小培养知法、懂法、用法的思维,让法律从小就深入人心。(李仁燕)

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编辑:潘柏林
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