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创新涉诉信访机制推动信访积案化解
www.chloooe.com 】 【 2016-06-07 08:36 】 【来源: 新疆体彩时时彩开奖】
  信访制度是一种具有中国特色的制度设计,是党和政府密切联系群众的重要渠道,涉诉信访是我国信访制度的一个组成部分,当然承担着信访制度的基本功能,它是以法院为主要受访机构,依照统一的信访法律和政策,处理涉诉信访问题。目前,我国社会正处于转型期,社会矛盾复杂化,社会利益分化和利益格局重构,呈现多元化,各种矛盾汇集到法院。近年来,各种涉诉信访问题层出不穷,甚至有越演越烈之势,在不同程度损害了司法的尊严和人民法院的公信力。因此有必要对涉诉信访机制进行研究和创新,努力推动信访积案的化解,提高法院的公信力。

  一、涉诉信访的概念和现状

  (一)涉诉信访的概念

  说涉诉信访概念前,不得不先阐述一下信访的概念。信访分为狭义和广义,1995年国务院颁行的《信访条例》第一次以法律的形式正式界定了信访的概念,这也是狭义的信访改概念:“本条例所称信访,是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况,提出意见、建议和要求,依法应当由有关行政机关处理的活动。”而广义的信访就是指人民群众向各级党委、政府、人大、公检法机关、人民政协、人民团体、新闻媒体等机构以各种方式反映情况,提出意见、建议、要求和申诉、控告和检举的活动。而涉诉信访的概念,于2004年4月在长沙召开的全国涉诉信访工作会议上,由最高人民法院提出。当时是为了将法院信访工作区别于其他形式的信访。到目前为止,关于涉诉信访并没有一个明确统一的定义,学者们定义的涉诉信访是指与某一具体诉讼案件相关联,针对法院审判和执行案件的行为和结果,要求人民法院启动司法程序、实施一定诉讼行为的人民群众的来信和来访。但这一定义是否完整的概括了涉诉信访的内涵和外延仍然存在争议。

  涉诉信访在信访主体、工作程序、处理机制、法律政策适用等方面都有别于政府及其他部门的信访。一是涉诉信访针对的主体是各级人民法院,信访内容与法律诉讼活动密切相关,具有个案性,涉诉信访通常需要通过个案的具体处理来化解,而很少像行政性信访那样,可以通过集体处理的方式解决所有类似问题。涉诉信访的个体性,也决定了涉诉信访案件解决的复杂性与难度。二是涉诉信访处理机制具有行政化处理的外观。我国实行所有国家机关都办理信访的大信访格局,按照“分级处理,归口办理”的行政性信访工作原则,法院作为涉诉信访案件的责任归属单位,形成有关机关向法院提出转办、督办、查办案件要求。因此,涉诉信访的处理机制依然是行政化处理模式。三是涉诉信访处理的过程具有非程序性。涉诉信访案件无论是首先经过了其他机关还是直接由法院处理,信访案件如何被受理,有怎样的条件,信访案件的处理过程是如何进行的,依据是什么,都缺乏统一、明确、科学的规定。四是涉诉信访的实际处理机关只能是法院,而目前法院处理涉诉信访的具体机构尚未统一。

  (二)涉诉信访的现状

  以笔者所在法院近几年涉诉信访情况为例,2011年,接待来访人员89人次,较2010年98人次下降10% ;来信65件,较2010年87件下降25%。2012年,接待来访人员50人次,同比下降44% ; 来信59件, 同比下降9%。2013 年,接待来访人员76人次,较2012年略有上升; 来信45件,同比下降24 %。2014 年,接待来访人员83人次,同比上升1 %;来信20件,同比下降55%;2015年上半年,接待来访达95人次,较往年大幅上升。从上述数据可以看出,随着2005 年国务院新的信访条例的实施,涉诉信访量总体呈下降的趋势,但受经济下行等影响存在明显波动,并保持一定的绝对数量。同时,通过对其中涉诉信访案件的分析,发现涉诉信访问题还呈现出以下态势:

  1.初信初访减少,重信重访甚至至缠访增多。由于司法环境的改善和法院干警综合素质的提高,近几年初信初访案件减少,经常是一些信访“老户”在缠访闹访。

  2.逐级上访减少,越级上访增多。涉诉信访中,初访总量少,逐级上访较少,越级甚至直接赴省进京的增多。

  3.真正息诉罢访的减少,假息诉假罢访的增多。部分信访当事人在同意息诉罢访得到部分利益之后,又借种种机会反弹,希望再次获利,即使写了息诉罢访承诺保证书,也寻找机会继续上访,谋求个人利益。

  4.部分信访案件呈现敏感期集中性。这类信访案件集中表现在一些信访“老户”身上,他们通过信访逐渐掌握了国家的一些方针政策和政治经济规律,平时基本上不诉不访,在国家有重大会议日或重大活动时走上上访之路,谋求个人利益。实践表明,虽然人民法院解决涉诉信访的工作力度不断加强,涉诉信访的数量亦呈逐年下降的趋势,但涉诉信访的压力并未随之减弱,相反由于实践中经常发生的“重复上访”、“群体上访”、“越级上访”、“进京上访”等激烈的非正常形式的信访,对信访秩序影响较大,排查信访隐患、明确包案领导、派驻进京工作组、坚持24 小时值班制度等措施,几乎已经成为在重大活动、节庆期间应对非正常涉诉信访的惯常做法。大量的涉诉信访案件表明,涉诉信访制度运行面临巨大困扰,制度初衷与实践发生了较大背离,因此,需要分析制度存在的问题并通过改进或者完善制度来保证涉诉信访制度价值的实现。

  全国法院信访改革暨诉讼服务中心建设工作会议于2014年12月12日在北京召开,最高人民法院院长周强在会议上强调,各级人民法院要深入学习贯彻党的十八大和十八大三中、四中全会精神,切实贯彻落实习近平总书记提出的诉求合理的解决问题到位、诉求无理的思想教育到位、生活困难的帮扶救助到位、行为违法的依法处理的要求,认真执行中央政法委涉法涉诉信访改革三个配套文件精神,全面深化涉诉信访改革,努力提高诉讼服务水平,推动涉诉信访和诉讼服务工作实现新发展。

  二、涉诉信访存在的问题

  由于现行法律对涉诉信访案件如何办理没有统一、明确的规定,基层法院涉诉信访工作一直处于“摸着石头过河”的状态。以笔者所在法院为例,2015年前,没有设立专门的机构和人员处置信访案件,由立案庭法官负责信访工作,对来信来访也只是简单的登记处理,这就容易导致一些信访当事人的诉求得不到及时有效的解决,当事人频繁上访,有关部门多次交办、转办,案件如同“烫手山芋”被推来推去。从2009年开始,全院开始推进涉诉信访改革相关工作,成立了涉诉信访工作领导小组,制定了涉诉信访工作实施方案和工作流程,按照“分工负责,归口办理”的原则落实各部门工作职责。由院分管院长负责,立案庭作为信访部门在职能部门,统一归口管理本院的信访工作,负责来信来访的接谈、处理和转办;对信访秩序的维持及各种违法上访,由法警大队负责处理。工作机制的建立,对涉诉信访工作起到了较好的促进作用,但也还存在一些问题。

  (一)对涉诉信访工作的认识不到位。有的办案部门、办案人员在审判指导思想和审判作风上存在偏差,审判案件时单纯地就案办案,只注重案结事了,案件处理欠妥,极易引发涉诉信访。有点工作方法简单,缺乏耐心和热情,使当事人对裁判的公正和正确性产生怀疑,以败诉不服输、不息诉。有的裁判文书制作不严谨,事实认定不清、说理不透,导致当事人对判决不理解,认为裁判不公,故而申诉不止。有的法官认为案件办结便履职到位,信访工作是领导或是上级机关、信访部门的事情,当信访事由发生时本能地拒绝回应和答复,以致问题得不到及时有效的处理,问题解决难度增大,成本增加,浪费司法资源,影响法院形象。

  (二)信访工作缺乏科学合理的信息建档管理方法。信访档案是领导决策和部署工作的重要参考,是正确处理信访问题的重要依据,由于之前在思想上不够重视信访档案工作,管理意识不强,基层法院信访档案制度不够健全,没有形成一套系统的管理制度,对档案资料的收集、整理、归档、提供利用等环节没有相应的规章制度加以保障。

  (三)对涉诉信访案件的处理缺乏针对性和实效性。基层法院在处理信访案件时,没有将涉诉和一般信访工作分开,没有做到目标明确、分类有效处理,都是统收统管统报,没有专门针对涉诉的特殊诉求把工作做细。对涉诉信访案件,更多地是让当事人考虑如何息诉,但由于缺乏相应的机制,导致对其合理的诉求解决不到位,对不合理的诉求协调不到位,违法信访行为处理不到位,往往不利于矛盾的有效及时处理,导致部分信访问题复杂化。

  (四)涉诉信访工作联动机制难以建立。涉诉信访的原因往往比较复杂,诉求多样化,有的合理诉求法院可以在法律范围内予以解决,但有的诉求“合理不合法”,有的属于政策调整的范围,单靠法院难以协调解决;有的当事人在上访中采取过激手段或违法行为,由于法院的职权所限,难以采取有效的震慑和处罚措施。目前,法院尚未建立与各相关部门的协调联动机制,对涉诉信访函件实施统筹化解。

  三、完善涉诉信访制度的建议

  信访积案是社会矛盾累积叠加的集中反映,一般具有时间跨度长、处理难度大和化解成本高的特点,是影响社会和谐稳定的一个重要因素,同时涉诉信访在一定程度上也反映了人民群众对法院工作的满意程度,折射出法院裁判在社会中的地位,大量的涉诉信访问题会使审判工作处于被动状态,极大的损害司法权威。因此,做好涉诉信访工作,切实解决好涉诉信访问题,既能有效化解矛盾,又有利于法院发现自身问题,及时补正工作中的不足,提升法院形象,维护司法权威。

  (一)提高认识,完善机制,将涉诉信访在法制轨道内解决。

  基层法院要以邓小平理论、“三个代表”重要思想,科学发展观为指导,始终坚持“为大局服务,为人民司法”的工作主题,把涉诉信访工作纳入工作议程,建立科学合理的信访工作运行机制和考核机制。知名法学专家马怀德说“信访是沟通民意、表达民意、听取民意的有效途径,但现实中有些信访变成救济、解决纠纷的途径,偏离了制度的初衷。”他同时指出,涉法涉诉信访难以体现法治理念和法治精神,也应予以改革。党的十八大报告提出,全面推进依法治国,并指出法治是治国理政的基本方式。基层政法机关要探索落实推进依法治国的战略,从更好地维护人民群众根本利益、维护司法权威、维护社会和谐稳定出发,把依法维权与依法办事有机结合起来,引导涉法涉诉信访问题在法治轨道内妥善解决,确保群众的诉求解决得更好、信访秩序维护得更好。

  (二)完善机构,规范制度,促进信访处理和信访档案规范。

  基层法院要主动加强请示汇报,积极争取县级政府在人、财、物上给予更大的支持,切实改善涉诉信访部门的工作条件和环境。法院内部要建立专门的信访申诉机构,并配备经验丰富、业务能力强的法官从事涉诉信访工作。完善承办法官和信访工作人员共同接访、首接负责、领导接访等制度,真正做到让群众有理有处诉、有冤有人管、反映问题能解决。规范初信初访工作,完善信访分类、来访接谈和信访流程管理制度,形成规范有序的接访链条,防止因受理不及时、答疑不认真、解决不到位导致“小事拖大、大事拖炸”。建立和完善档案信息管理制度,依据《信访条例》和《档案法》的要求,推行操作性强的档案信息管理制度,对信访档案的资料的立卷、归档、保管、利用等进行规范。

  (三)畅通渠道,依法办理,健全涉诉信访分类研判的机制。

  目前多数基层法院只要是信访的问题都是统收统揽,没有解决好“入口”和“出口”畅通的问题,致使有的案件想解决而解决不了,该解决的解决不好,造成当事人误解,从而反复申诉上访。因此,一是要畅通渠道,严格落实责任制,采取开门接访、带案下访、预约接访、法官轮值等方式,为群众提供更加方便、快捷、有效的诉求反映和解决渠道,确保信访渠道畅通。二是要实行诉访分离,按照中央政法委有关涉诉信访工作改革的要求,针对问题性质,将涉诉信访从普通信访中分离出来。三是要坚持依法处理的原则,对涉诉信访事项,应当及时依法受理、依法审理、依法执行、依法纠错、依法赔偿、依法救助,依法终结,依法解决当事人的合理诉求,保障当事人的合法权益。

  (四)部门联动,协调配合,建立信访案件处理综合机制。

  坚持群众利益无小事理念,不断健全协调联动机制。一是要加强法院内部立案庭和各业务庭室之间的横向协调配合,并落实首问责任制,发现问题及时沟通,共同做好预防和处理工作。二是要切实解决“申诉难”问题,人民法院对涉诉信访坚持宽进严出,对所有涉诉信访畅通入口,实行听证审查。同时又严把入口,对符合条件的涉诉信访依法启动再审,对不符合再审条件的按照规定实行信访终结,对信访终结的案件移交党委政府处理,并配合政府做好信访维稳工作。三是完善信访工作联动机制,争取党委、政府对涉诉信访工作的领导和支持,动员各方力量,使各成员单位都能掌握当前涉诉信访案件的实际情况,对可能出现转化或激化的矛盾实行提前介入,及时进行调处和防范,形成大排查、大调处和大化解的工作格局。对于重大疑难或重点事项、案件,由相关单位联合接访、共同答复。

  (五)司法终局,有效打击,建立涉诉信访案件终局机制。

  根据司法最终解决的原则,对于不服法院裁判的信访案件应当以解决信访人反映的案件问题为依据,在司法的框架内解决。具体来讲,涉诉信访案件经一定的程序后,当事人无新事由、新证据再次进行信访,按无理上访处理,法院不再接待,有关部门接待后也不再批转、督办。对依法终结的信访案件,有关部门形成合力共同做好信访人的教育稳控工作。要加大对非法上访、无理上访的打击力度,既要充分保证公民的宪法和各种诉讼权利,又要坚决打击非法上访者、无理上访者,维护国家信访制度的正常运行和人民法院正常的工作秩序,促进社会和谐稳定。

  (六)源头治理,树立公信,让涉诉信访回归依法治理本位。

  涉诉信访中,对法院判决结果不服是信访开始的源头,法院是涉诉信访的直接责任者的解决人。这包括四个方面:一是着力提升服判息诉率。实现案结事了人和的目标,可以最大限度地压缩涉诉信访发生的空间和条件。要引导法官树立审判质量、效率、效果并重的业绩观,克服重结案数量、轻审判效果,重裁判、轻息诉的倾向,防止出现一判了之、转移矛盾、上交矛盾的错误做法,从源头上堵塞涉诉信访诱因。一方面法官在审理中要耐心做好判后释疑工作,向当事人说明判决的理由,解决当事人心中的困惑和法律疑问,另一方面法官在民事案件和行政案件以及刑事附带民事案件审理中可以多使用调解的方式化解当事人双方的纠纷,调解可以达到使当事人都得到满意的结果,上访的可能性就会很小。二是完善诉与非诉相衔接的矛盾纠纷解决机制。充分发挥仲裁、行政调解、调解委员会以及妇联、行业协会、村居委员会、民调组织等优势作用,综合运用法律、经济、行政等手段和谐化解诉讼纠纷,使各类纠纷都能找到更为科学合理的解决渠道。三是有效提升司法公信力和树立司法权威。公信和权威密不可分、相辅相成,只有司法具有权威,才能更容易获得公众的认可,相信司法的公信力,公众才不会产生司法不公的看法,进而引起上访。司法机关必须坚持严格司法、秉公办案、居中裁判,努力争取一件案子都不能错,以公正的审判树立人民法院的公信威信,同时在注重审判结果公正的时候还需注重审判程序的公正,程序公正应当与结果公正具有同样的重要性;另一方面,各方面都应自觉维护司法裁判的权威,依法保障独立公正行使审判权,慎重对待每一起信访案件,防止因个案利益的保护而动摇人们对法院判决信赖的司法理念。四是大力弘扬法治精神。当前,中国特色社会主义法律体系已经初步形成,大力弘扬法治精神,确保宪法法律全面正确实施,并注重以宪法法律凝心聚力,促进建立全社会对法律的普遍信任和共同信仰,是依法治国的必然要求,也是涉诉信访理性回归的根本所在。

  四、结语

  涉诉信访制度与中国特有的政治和法律经验紧密联系在一起,其改革应当慎重考虑中国的实际情况。创新涉诉信访机制,引导涉诉信访问题在法治的轨道内妥善解决,推动信访积案化解,创建和谐稳定的社会。(刘东)

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编辑:潘柏林
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